Valtionvarainministeriö teki 3.3.2009 tarjouspyynnön ALKU-hankkeen arvioinnista. Tampereen yliopiston Hallintotieteiden keskus voitti tarjouspyynnön. Keskus laati keväällä 2010 arviointiraportin ALKU-hankkeen aloittamisesta. Tämä alustava arviointiraportti kattaa prosessin 31.1.2010 asti. Lopullinen raportti on luvassa vuoden päästä.
 
Arviointia varten kerättiin haastatteluja ja kyselyaineistoa monelta taholta ja perehdyttiin ALKU-uudistusta varten laadittuun kirjalliseen materiaaliin. Väliraportin kokonaiskoordinaatiota on hoitanut dosentti Ilari Karppi.
 
Paineita toteuttaa aluehallintouudistus tuli Euroopan neuvoston taholta jo 1999 kun todettiin, ettei Suomella vielä ollut Euroopan alueellisen itsehallinnon peruskirjaluonnoksen mukaista alueellista itsehallintoa. Haasteena useimmille eurooppalaisille aluehallinnoille todettiin olevan aluekehityksen edellytysten vahvistaminen, palvelutuotannon tehokkuuden lisääminen ja asukkaiden aktivoiminen. Näihin haasteisiin on pyritty vastaamaan mm. tehtäviä ja päätösvaltaa hajauttamalla, manageralistisilla ja governance-orientoiduilla hallintojärjestelmän uudistuksilla, palvelujärjestelmien uudistamisella sekä demokratian kehittämiseen pyrkivillä hankkeilla. Hyvin toimiva sääntelyjärjestelmä nähdään tärkeänä kilpailukyvyn lähteenä. Ajatellaa että, jos yksittäinen maa tai alue pystyy keventämään hallinnollista taakkaansa muihin maihin tai alueisiin nähden, sen yritysten edellytykset toimia tehokkaasti paranevat, mikä edelleen parantaa työllisyyttä, julkisen sektorin verotuloja ja hyvinvointia. ALKU-uudistus käynnistyi 19.4.2007 julkistetussa hallitusohjelmassa todettulla aluehallinnon viranomaisten toiminnan uudelleenorganisoinnilla.
 
Totean, että tämä teoriapohja kuulostaa ihan järkevältä, mutta tulen epäluuloiseksi kun kuulen näin lupaavista seurauksista. Onko taas löydetty jokin ihmelääke, joka tepsii kaikkiin vaivoihin. Pelkään, että manageristiset teoreetikot ovat maalanneet meille utopian seinille. Tukeeko manageristinen hallintojärjestelmä todella demokratisointia? Eikö päinvastoin suurtuottaja ohjaa kulutusta omien intressiensä mukaan unohtaen kuluttajien todelliset tarpeet. Aluehallintotasolla tämä voisi merkitä aluesuunnitelmien laatimista managerien (suurkuntien, suuryritysten, suurten poliittisten ryhmien) intressien mukaan kuten nähdään taistelussa Keski-Pohjanmaan alueen sijoittelussa. Kun tämä uusi johtamisjärjestelmä ei tuotakaan lupaamiansa hyviä seurauksia saatamme joutua korjaamaan tehtyjä muutoksia.
 
Jo ALKU-uudistuksen processin aikana kritisoitiin aluehallinnon tulevaa kahtiajako keinotekoseksi. Uudistus on erityisen epäsuotuisa niille osille, joita jouduttiin jakamaan ELY:jen ja AVI:ien kesken.
Raportti toteaa, että ylimitoitetuista ongelmien korjauksista tulee usein uusi ongelma, johon on vastattava uudella uudistuksella. Raportti väittääkin, että niin saattaa käydä ALKU-uudistuksen tapauksessakin, koska aluehallinnossa uuden julkisjohtamisen (New Public Management) kapea tulosohjausmekanismi vahvistaa työnjaon ja eriytymisen aiheuttamaa koordinaation ongelmaa.
 
Alku-uudistuksen keskeinen tavoite oli saavuttaa säästöjä ja synergiaetuja. Uudistuksen eräänä lähtökohtana oli toimialueiden mittakaavan kasvu sekä alueellisen kehittämisen toimintatapojen muutos. Tämä ilmeni tavoitteessa korvata lääninhallitus ja maaherrainstituutio uusilla ylijohtajien johtamilla aluehallintovirastoilla.
 
Raportti nostaa tehtyjen haastattelujen tulosten nojalla esiin muutamia valmistelun etenemistä erityisesti leimanneita tekijöitä: tietysti aikataulun haastavuuden ja sen, että ALKU-uudistuksen valmistelu on tapahtunut rinnakkain samanaikaisesti ja samansuuntaisesti valtion tuottavuusohjelman kanssa sekä valmistelun poliittinen ohjaus, joka erityisesti korostui hallinnon ja aluekehityksen ministeriryhmän (Halke) roolissa.
 
Raportissa keskitytetään pitkälti ALKU-hankkeen valmisteluihin ja seurataan sitä kuinka uudet järjestelmät lähtivät liikkeelle. Päällimmäinen arvio on, että ALKU-hanke oli hyvin poliittinen prosessi. Prosessin aikana kuultiin useaa eri tahoa, mutta tahot eivät kokeneet tulleensa kuunnelluiksi. Ministeriryhmällä, Halkeella oli määräävä asema ja se suoritti päätöksensä poliittisen agendan mukaan. Hankkeen ohjausryhmä oli vahvasti ministeriöiden määräävien virkamiesten hallinnassa.
 
Ilmoitettiin, että muutostyössä pyrittiin ottamaan huomioon sen henkilöstölle aiheuttama epävarmuus omasta asemastaan ja osaamisen riittävyydestä sekä todettiin muutoksen luovan haasteita sekä henkilöstön että johdon osaamisen kehittämiselle. Kireällä aikataululla tavoiteltiin ennen kaikkea uudistuksen toteuttamisen takaaminen hallituskauden aikana, mutta myös henkilöstön epävarmuuden ajan lyhentämistä.
 
Mielestäni tyypillistä hankkeen hengen mukaan oli, että kireän aikataulun takia useat henkilöstöä koskevat asiat jätettiin vielä auki silloin kun siirryttiin uuteen organisaatioon ja uusiin työtehtäviin. Ei ollut uusia työsopimuksia, uutta palkkajärjestelmää eikä uutta yhteistoiminta- ja luottamusmiesjärjestelmääkään. Näiden sopimusten puuttuminen siirtymätilanteessa mielestäni ei ainakaan osoita erityisen suurta huolenpitoa henkilöstöä kohtaa.
 
Keväällä 2009 henkilöstön kanssa alueilla käydyt henkilökohtaiset muutoskeskustelut ovat saaduista kommenteista päätellen sujuneet pääosin hyvin. Näiden keskustelujen katsottiin myöskin toimivan muodollisina yhteistoimintakeskuskusteluina. Kevään jälkeen menettelytavat eivät kuitenkaan ole aina noudattaneet hyvän henkilöpolitiikan periaatteita.
 
Raportti kertoo, että joulukuussa 2009 toteutetussa kyselyssä vastaajista lähes puolet oli melko tai erittäin tyytymättömiä mahdollisuuksiinsa osallistua uudistuksen valmisteluun. Henkilöstön epävarmuuden tunnetta ei ainakaan vähentynyt se, että siirtymäaika supistettiin kolmeksi vuodeksi viiden vuoden sijaan kuten esimerkiksi PARAS-hankeessa. Määräaikaisten henkilöstön ryhmässä yksi kolmasosa arvioi asemansa heikkenevän.
 
Mielestäni tämä kireä aikataulu myös vaikutti oleellisesti henkilöstön mahdollisuuksiin vaikuttaa uudistuksen lopputulokseen. Toisaalta henkilöstön reaktiot harvoin otettiin huomioon. Näyttää siltä, että henkilöstölle vain muodon vuoksi jätettiin reaktiomahdollisuus, koska asiat oli jo poliittisella tasolla päätetty. Raportissakin todettiin, että henkilöstön edustajille jäi monta kertaa liian vähän aikaa reagoida kun uudistuksen yksityiskohtia esitettiin vasta siinä kokouksessa, missä niitä piti hyväksyä. Tätäkö on tuo uusi manageristinen julkisjohtamininen?
 
Hallitusohjelmassa uudistuksen tavoitteeksi on esitetty viranomaisten määrän merkittävä vähentäminen. Tämä on kiistatta toteutunut. Hallituksen esityksen mukaan uudistuksella organisoidaan aluehallintoa selkeisiin tehtäväkokonaisuuksiin ja sillä tavoitellaan synergisiä hyötyjä ja maakunnan liittojen osallistumista aluehallinnon viranomaisten strategiseen suunnitteluun ja ohjaukseen. Strategia-asiakirjat laaditaan yhteistyössä ohjaavien ministeriöiden ja keskushallinnon virastojen kanssa hallituskaudeksi. Strategiset tulostavoiteasiakirjat tarkistetaan vuosittain.
 
Haastatteluissa useat henkilöt toivat esille, että strategisessa suunnittelussa ministeriöt ovat jo päässeet yhteistyöhön ja sitä kautta on saavutettu synergiaetuja. Myös AVIen ja ELYjen välillä ja sisällä on syntynyt yhteistyötä. Toisaalta tuotiin esille esimerkkejä hallinnon hajauttamisesta. OPM:n hallinnon alalla sivistystoimen aluehallinto tuli uudistuksessa kahteen viranomaiskokonaisuuteen ja yhteensä kahteenkymmeneenyhteen viranomaiseen, kun aikaisemmin se hoidettiin viidessä lääninhallituksessa. 
 
Tähän haluaisin vielä lisätä, että kun sivistysosastojen johtajien virkoja poistettiin kenelläkään ei enää ole yleisnäkemystä sivistysasioiden hoidosta aluetasolla. Sivistysosastoja oli jo ennestään karsittu niin kovalla kädellä, että ne uusissa organisaatioissa helposti jäävät toisten asioiden varjoon. Mielestäni tämä on hyvin onneton kehitys, koska nimenomaan sivistysasioiden hyvä hoito voisi edistäisi alueiden kehittämistä ja vähentää esim. terveys- ja sosiaalipuolen työtaakkaa.
 
Raportti toteaa, että ALKU-uudistuksen valmistelua voidaan sen keskeiseltä osalta pitää tavoitteisiin nähden onnistuneena, mutta yksityiskohtien tasolla muutoksen valmistelun organisointi oli sen sijaan ongelmallisempaa. Yhtenä uudistuksen tavoitteena oli kansanvaltaisuuden lisääminen, joka ymmärretään pääasiassa maakunnan liittojen roolin vahvistamisena. Tämän päämäärän saavuttaminen jäi tässä uudistuksessa kuitenkin muiden poliittisten tavoitteiden alle. Voidaan myös pohtia, onko kansalaisilla maakunnan liittojen kautta suoria vaikutusmahdollisuuksia. Perustettujen kahden uuden viranomaisen (AVI ja ELY) sijaan varteenotettavana vaihtoehtona nähdään edelleen myös tehtävien keskittäminen vain yhteen uutteen viranomaiseen. ALKU-hankkeen viranomaisten ja niiden toimipaikkojen määrä nähdään ongelmallisina.
 
Oma mielipiteeni on, että sivistyshallinnon näkökulmasta olisi välttämätöntä mitä pikimmin yhdistää AVIt ja ELYt yhteen yhteiseen viranomaiseen, johon voitaisiin palauttaa sivistysosaston tyypistä yksikköä, jolla olisi suora yhteistyö Opetushallituksen ja opetusministeriön kanssa. Nimenomaan sivistyshallinnon puolella olisi yleisnäkemys sivistyspuolen kehityksestä ja sen mahdollisuuksista keventää mm. sosiaalipuolen taakkaa tärkeä. Seuraavaan uudistukseen mennessä olisi tärkeä kehittää yhteistyömuotoja AVI:ien ja ELY:jen sivistyshallinnon virkamiesten kesken ottaen kuitenkin huomioon myös muita luonnollisia yhteistyöpartnereita.